【协会研究】2024私募股权投资行业政策回顾三：政府引导基金篇

【协会研究】2024私募股权投资行业政策回顾三：政府引导基金篇

回顾2024年，多项政策发力推动金融市场长期稳健发展，构建创新投资生态，指引政府引导基金前进方向。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》鼓励和规范发展天使投资、风险投资、私募股权投资，更好发挥政府投资基金作用，发展耐心资本。12月，国务院总理李强主持召开国务院常务会议，明确指出：研究促进政府投资基金高质量发展政策举措，指出要构建科学高效的管理体系，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作政府投资基金，更好服务国家发展大局。根据投中数据显示，截至2024年末，政府引导基金累计数量1,627只，自身规模达3.35万亿。

2025年1月，国务院办公厅印发《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号，下称《指导意见》），明确指出，政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金。《指导意见》涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，提出7方面25条具体措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进政府投资基金高质量发展。同时，《指导意见》充分肯定政府投资基金的积极作用，向市场发出积极信号，提振市场投资信心；围绕促进政府投资基金高质量发展提出了新的举措和要求，将更好服务国家发展大局，有力促进新质生产力发展。

通过观察2024年各地出台的政府引导基金管理办法发现，随着产业的发展和中国资本市场的日渐完善，近年来，政府引导基金与市场化机制有机融合，强调精准引导，通过降低返投比例、松绑注册地等释放市场化活力，同时通过分级架构、容错机制等强化战略性产业把控。这一趋势与《指导意见》提出的“规模适度、布局合理、运作规范”目标高度契合。未来，随着《指导意见》的进一步落实，预计更多地区将跟进类似改革。

站在新的起点，作为年度政策回顾的第三篇，我们总结了2024年各地方政府引导基金相关政策要点，供大家参考。

（全文约7300字，阅读时间约6分钟）

01

赋能新质生产力，聚焦战略新兴产业，因地制宜支持地方产业

2024年10月30日，《吉林省省级政府投资基金管理办法》（下称“吉林基金管理办法”）印发，明确将“培育新质生产力”作为基金目标之一，提出“促进科技、产业、金融良性循环，因地制宜培育和发展新质生产力”。吉林省的管理办法在科技成果转化链条支持、知识资本价值释放、超额收益动态让利等方面展现出独特创新性，其“中试生态+人力资本+金融服务联动”的三维架构为培育新质生产力提供了制度保障。

2024年11月2日，《福建省促进政府引导基金高质量发展行动方案》发布，目标中提到“赋能新质生产力发展”，计划通过政府引导基金支持高端产业、新兴产业和未来产业，培育壮大科创企业，提升新质生产力培育强度。

2024年7月3日发布的《衡阳市政府产业投资基金管理办法》指出要“因地制宜发展新质生产力，擦亮五张产业名片，构建富有衡阳特色和优势的现代化产业体系。积极投资衡阳市的战略性新兴产业和地方特色传统产业”。

2024年8月8日发布的《包头市政府投资基金管理办法》明确提出“加快发展新质生产力”吉关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见，并将其作为基金重点支持方向，强调引导集聚各类资本、资源，推动构建绿色低碳现代化产业体系。同时重点支持稀土资源优势转化等本地特色行业，因地制宜支持地方产业。

其他管理办法中虽未直接使用“新质生产力”这一术语，但均涉及科技创新、战略性新兴产业、未来产业等相关领域的支持政策，间接体现了对新质生产力的培育导向。

02

耐心引领，延长存续期与优化出资结构

从2024年新印发或修订的引导基金管理办法来看，有部分直接明确规定了存续期的一般都为原则上不得超过10年，相较于2022年前要求的存续期一般为7年有所延长。从出资上限来看，虽然多数基金集中在20%至30%，但部分引导基金在按投资阶段细化后，对天使类子基金的出资通常能达到40%至50%，更有地区表示对天使类子基金市区两级联合出资不设上限要求。有一些地区的管理办法通过修订，增加了出资比例上限。这些调整体现了政府引导基金通过“耐心资本”支持科技创新的战略意图，通过延长存续期匹配硬科技研发周期，优化出资结构强化对早期项目的资源倾斜。

就存续期方面的规定来看，2024年9月5日发布的《济南市政府引导基金管理办法》（下称“济南基金管理办法”）规定“参股基金存续期限原则上不超过10年。投资项目处于上市期或禁售期等特殊情况的,存续期限可由出资人另行约定”。

2024年11月8日印发的《保定市政府投资基金管理暂行办法》（下称“保定基金管理办法”）规定“子基金存续期原则上不超过8年，存续期结束后确需延长的，须报市政府批准；延长后总体存续期限不超过10年”。

2024年12月12日印发的《哈尔滨产业发展引导基金管理办法》（“下称哈尔滨基金管理办法”）规定“子基金存续期限原则上不超过10年，投资项目已经上市辅导验收合格的，或者处于上市禁售期的，可适当延长存续期。”

就出资比例方面的规定来看，2024年2月2日印发的《郴州市产业引导基金管理办法》（下称“郴州基金管理办法”）规定“引导基金参股在郴州市内设立的子基金,引导基金出资比例不超过单只子基金注册资本(出资额)的30%,对投资种子期、初创期等全部用于郴州市内企业(项目)的子基金或重点服务郴州市招商引资的招商基金,引导基金出资比例可适当提高,最高不超过单只子基金注册资本(出资额)的50%”。

2024年2月21日印发的《石家庄市市级政府投资引导基金暂行管理办法》规定“母基金对参股子基金实行分类管理，包括:天使投资子基金、创业创新投资子基金、产业发展投资子基金等。其中:子基金主要开展天使投资的，母基金出资比例不超过50%；子基金主要投资种子期、初创期企业的创业创新投资子基金，母基金出资比例不超过40%；子基金主要投资成长期、成熟期企业的产业发展投资子基金，母基金出资比例不超过30%。市与县(市、区)联合出资的，共同出资参股基金的比例原则上不超过40%，出资天使基金的比例不设上限要求”。

2024年5月30日修订的《漳州市产业引导基金管理办法（2024年修订）》规定“引导基金根据参股子基金的类型等具体情况确定对参股子基金的出资比例，原则上不超过子基金认缴出资总额的50%”，这一出资比例在该办法2021年修订版中为40%。

“保定基金管理办法”规定“引导基金对子基金实际出资总额原则上不超过该子基金实际出资总额的50%”。

“济南基金管理办法”规定“创投引导基金对天使类参股基金出资比例一般不超过参股基金规模的50%……;对创投类参股基金出资比例一般不超过参股基金规模的30%……。产业引导基金对产业类参股基金出资比例一般不超过参股基金规模的25%,其中对重点投向乡村振兴领域的产业类参股基金,出资比例一般不超过参股基金规模的30%”。

“哈尔滨基金管理办法”规定“产业发展引导基金以参股不控股的原则对市场化子基金出资，认缴出资比例原则上不超过市场化子基金规模的40%，省内各级政府对市场化子基金出资比例合计原则上不超过60%。”

03

构建容错机制，完善尽职免责情形

2024年6月15日，国务院办公厅印发《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》（国办发〔2024〕31号），即“创投十七条”，提出“优化政府出资的创业投资基金管理，改革完善基金考核、容错免责机制，健全绩效评价制度”，各地方在引导基金管理办法中多数都提及了容错和尽职免责机制，部分管理办法列举了适用尽职免责的具体情形，并提出了具体的投资容亏率，利于容错免责机制在执行层面进行落实。

2024年7月31日广东省十四届人大常委会第十一次会议审议通过了《广东省科技创新条例》（下称《条例》），自2024年10月1日起施行。《条例》提出不以国有资本保值增值作为主要考核指标，有利于未来市/区一级的地方政府设立更具体的法规条例。

2024年末，上海市国资委联合市委金融办共同印发《市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法》，明确“监管企业应根据基金全生命周期及关键节点目标，围绕功能作用、目标实现以及效益回报等方面，对基金进行整体评价，不以单一项目亏损或未达标作为基金或基金管理人负面评价的依据”。这是全国首个省级层面的国资基金考核评价及尽职免责制度文件，推出了具有可操作性的尽职免责机制，有利于解决基金“不敢投”“不愿投”的问题。

“吉林基金管理办法”在尽职免责情形和分档设置投资损失容忍率做出细化规定：

第五十六条 在开展基金绩效评价、基金管理机构经营业绩考核时，由于国家和省有关政策有重大调整、自然灾害等不可抗力等客观因素，导致基金损失或绩效目标偏差，同时符合以下条件的，不考核评价相关项目的经济效益，且对相关单位及人员不追究责任、不予惩罚：

（一）依法合规，符合国家和省委、省政府政策要求以及基金合同约定；

（二）基金投资目标领域，以及尽职调查、投资决策程序符合相关规定；

（三）未为任何组织或个人谋取不当利益；

（四）已经积极采取措施、努力挽回损失；

（五）不存在故意或重大过失。

第五十七条 分阶段建立风险容忍机制，分档设置损失容忍率（损失价值与投资总额的比值）。

（一）投向种子期、初创期或科技成果转化项目的投资额占投资总额的比例低于 75%（含 75%），投资损失容忍率原则上不超过 40%。

（二）投向种子期、初创期或科技成果转化项目的投资额占投资总额的比例 75%-80%（含 80%），投资损失容忍率原则上不超过 45%。

（三）投向种子期、初创期或科技成果转化项目的投资额占投资总额的比例达到 80%以上，投资损失容忍率原则上不超过 50%。

上述投资额、投资总额不含中试项目，对中试项目投资损失容忍率原则上不超过 80%。

“郴州基金管理办法”单独设立章节解释容错机制，“第七章 容错机制 第三十条 建立引导基金管理容错机制。对依照投资风控相关流程、规定实施,且未谋取私利,没有实现预期目标或造成损失的,不作负面评价,不追究相关责任。在巡视、审计、财会监督以及主管部门考核时,基于基金生命周期进行整体评价,不对单只子基金或单个投资项目造成的投资亏损进行评定。”

2024年3月15日印发的《湖州市政府产业基金管理办法》中附湖州市政府产业基金容错纠错正面清单：

1.在贯彻中央、省、市大政方针和改革精神，执行有关产业发展决策部署中，因缺乏经验依据、借鉴件等，在产业基金制度设计、政策制定过程中，出现偏差或造成负面影响的；

2.对法律法规没有明令禁止、全国无先例可循或政策界限不明确的事项，因先行先试而出现失误或未到预期效果的；

3.受政策调整等因素影响，投资未达到预期效果、造成损失或其他负面影响的；

4.为实现关乎国计民生的特定重大战略目标，造成重大损失的；

5.采用国际、国内通用的估值方法开展直接股权投资，对拟投资企业的投资价值进行估值，后续证明值存在偏差的；

6.因不可抗力、自然风险、行业发展周期、市场重大变化等客观因素导致投资损失的；

7.在对国家支持产业的政策性投资及对小微企业、初创企业的风险投资中发生损失的；

8.参与集体决策的工作人员明确提出反对意见或保留意见（有书面依据），经事实证明该意见正确，该项决策与投资业务风险存在直接关系的；

9.符合省市“三个区分开来”要求，经认定可以容错的其他情形。

2024年3月29日印发的《诸暨市产业发展引导基金管理办法》规定：“市产业基金运作遵循投资有风险的客观规律，鼓励创新、宽容失败，对于程序合规、已履职尽责的投资项目，如发生风险造成投资损失，决策机构、行业（项目）主管单位、基金管理机构等不承担相关责任”。

2024年6月28日印发的《广州开发区（黄埔区）科技创新创业投资母基金管理办法》单独就尽职免责进行细化：

第四十六条【尽职免责】科创母基金秉承坚持产业引导、鼓励干事创业、宽容失误的原则，建立管理运作容错机制，对已履行规定程序作出投资决策、进行基金投资且勤勉尽责未谋取私利的，如因不可抗力、政策变动、行业风险或发生市场（经营）风险等客观因素造成投资损失的，不追究受托管理机构及相关人员的责任，不作负面评价，包括但不限于以下情形：

（一）投资由管委会、区政府通过会议纪要等公文形式明确支持的项目。

（二）投资为引进关键核心技术、发展尖端前沿科技落地本区的重大产业项目。

（三）投资项目因不可抗力、政策变动或发生市场（经营）风险等因素造成投资损失，且未涉及违法违规、重大过失或其他道德风险的。

（四）符合本办法规定的其他免责情形。

2024年7月5日《东城区政府投资引导基金管理办法》修订后印发，其中新增了尽职免责的详细情形：

相关部门及引导基金管理机构工作人员履行职责过程中，符合以下情形的，依法依规依纪免予责任追究：

（一）法律法规、党纪党规和相关制度未明令禁止，或者虽未明确规定但符合中央决策部署和全市工作要求；

（二）基金投资符合中央和市区对政府投资引导基金的重点支持方向和要求，以及符合国家产业政策、市区重点产业布局规划和产业链发展需要；

（三）经过充分论证和尽职调查评估，并按照实际情况履行投资决策程序，不存在违反相关制度和业务流程的情形；

（四）按照法律法规和行业监管要求，建立了相应的风险管理制度并有效执行；

（五）没有为自己、他人或其他组织谋取不当利益、中饱私囊，没有明知故犯或与其他组织或个人恶意串通损害国家利益、公共利益和他人正当利益；

（六）对探索创新、先行先试中非主观故意造成的损失，积极履职尽责，采取合理方式主动及时止损减损，以消除不良影响或有效阻止危害结果扩大。

04

返投比例逐年降低，返投认定口径灵活创新

投中信息发布的《2024年政府引导基金专题研究报告》显示吉关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见，政府引导基金对子基金管理的平均返投比例在2017年达到峰值，达2.6倍，此后呈现逐步下降态势，2024年已降至1.31倍。经过对2024年新发布或修订的引导基金管理办法发现，各地积极创新返投口径，整体趋向宽松。

2024年8月19日《海南自由贸易港建设投资基金管理办法》经修订后出台，办法规定投资省内企业的返投认定金额应不低于自贸港基金出资额的1.2倍，在废止的21年版旧办法中这一数字为1.5倍。同时修订后的办法新增认定方式，“投资省外符合海南重点产业发展方向的上市公司、独角兽企业、链主企业、国家级制造业单项冠军企业、国家专精特新‘小巨人’，并迁入海南的，可按1.2倍认定返投金额”。

2024年9月27日《陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则》印发，进一步扩大返投确认范围，包括：

……

（三）被投企业为省内企业控股，注册在省外的公司;

（四）其他可认定为投资陕西省企业的情形：

1.基金投资陕西省外企业吉关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见，该企业投资陕西省内企业的；

2.基金管理人及同一实控人下的基金管理人，在管的其他基金投资陕西省企业的；

3.基金管理人同一实控人下的企业，投资陕西省企业的；

4.其他经协商可认定为投资陕西省企业的情形。

2024年1月9日发布的《赣州市政府产业引导基金管理办法（试⾏）》亦有类似的口径，第十三条规定：

产业投资基金在赣州市内的返投金额不得低于市内各级政府和市属国有控股企业合计的实缴出资额。经联席会议批准，可不受上述⽐例限制。以下情况视为投资在赣州市内，具体包括：

1.投资注册登记在赣州市的企业；

2.投资的市外企业以股权投资⽅式投资赣州市已有企业；

3.投资的市外企业在市内投资设⽴主要负责⽣产研发的⼦公司；

4.投资的市外企业迁址落户我市并有实质性经营活动，且在产业投资基⾦存续期内不得迁出；

5.其它经联席会议认定视为投资在赣州市内的情形。

“济南基金管理办法”创新规定，对于“投资经相关部门认定的对我市招商引资有一定贡献的外地企业的,资金数额可按基金实际投资额予以加倍认定”。

另外，在各地基金对子基金的公开遴选中，返投比例亦有突破，2024年3月，江西景德镇国控产业母基金发布子基金征集公告，要求“子基金投资于景德镇区域内的投资总额应不低于母基金对子基金实缴出资金额的60%（返投比例1：0.6）”。

2024年8月份浙江省专精特新（温州）母基金发布了公开遴选首批子基金管理机构申报指南，其中对子基金的要求提到，子基金投向浙江省内专精特新企业的投资金额不低于专精特新母基金对子基金实缴金额的1倍；投向温州市的投资金额不低于专精特新母基金对子基金实缴金额的0.4倍。

05

逐步放开注册地限制，通力打破地域壁垒

近年来，注册地限制逐步松绑，2024年多数省市新出或修订的引导基金管理办法不再将基金管理人注册地作为限制条件。在基金层面，部分地区放宽基金注册地限制，激发引导基金活力。

“济南基金管理办法”第十条规定，“引导基金直接出资设立的参股基金原则上应在济南市行政区域范围内注册。引导基金间接出资设立的基金不受地域限制”。从措辞上来看，不仅“原则上”意味着有口子，同时明确对于引导基金间接出资设立的基金不再限制地域。

哈尔滨市、乌鲁木齐市等多地在管理办法中采用了类似的表述，表明子基金原则上应在当地注册。部分地区明确经审批可注册在外区，如2024年5月10日印发的《资阳市市级投资基金管理办法》明确“基金原则上应在资阳市注册登记，经基金管理委员会、市政府常务会议审议【协会研究】2024私募股权投资行业政策回顾三：政府引导基金篇【协会研究】2024私募股权投资行业政策回顾三：政府引导基金篇，市委常委会会议审定同意可在其他地区注册登记”。

部分地区对投资注册在外地的子基金进行了出资比例限制。“郴州基金管理办法”规定“引导基金可参股在郴州市外设立的子基金,引导基金出资比例不超过单只子基金注册资本(出资额)的25%”；2024年7月3日发布的《衡阳市政府产业投资基金管理办法》规定“政府产业基金出资比例不超过子基金规模的25%且返投比例达衡阳政府出资额2倍及以上的子基金，可注册在市外”。

赣州市则采用了更为柔和的表述，2024年1月9日印发的《赣州市政府产业引导基金管理办法（试行）》表示“产业引导基金直接出资的产业投资基金优先注册在赣州市内，并引导各类产业投资基金在赣州市内注册”。

2024年，政府引导基金在政策的推动下，实现了多维度的优化与创新。从赋能新质生产力，到延长存续期、构建容错机制、灵活返投比例以及放开注册地限制，每一项举措都旨在提升引导基金的效能与市场化水平。这些改革不仅契合了国家战略发展需求，也为地方产业升级和经济高质量发展注入了强劲动力。展望未来，随着政策体系的不断完善和市场环境的持续优化，政府引导基金将进一步发挥“耐心资本”作用，引导社会资本向科技创新、产业升级等领域精准集结，为中国式现代化建设筑牢高质量发展根基。

北京基金业协会根据市场观察和机构反馈，于2020年牵头联合全国14家省市行业协会共同编制《中国政府引导基金名录（2020）》，并于2023年联合18家省市行业协会对《中国政府引导基金名录（2020）》进行更新，名录收录了国家级、省级、市级及区县级的政府引导基金情况。同时在协会主办的学习平台BPEA学苑上专设了政府引导基金专题，欢迎大家持续关注。

《政府引导基金名录（2023）》：丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨丨 |

更多行业政策回顾梳理，欢迎继续关注协会年度政策回顾系列文章。